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教育論文

高校分類管理:目標、方法、框架與使用

時間:2020年09月11日 所屬分類:教育論文 點擊次數:

摘 要:分類管理是實現高校多樣化發展的關鍵舉措,其中涉及四個重要議題。一是確立促進 院校特色發展進而實現高等教育系統優化的分類管理政策目標,提高院校辦學職能與社會需求的契 合度;二是綜合高校原型(理念)、現實類型和發展類型的三種分類觀,明晰分類

  摘 要:分類管理是實現高校多樣化發展的關鍵舉措,其中涉及四個重要議題。一是確立促進 院校特色發展進而實現高等教育系統優化的分類管理政策目標,提高院校辦學職能與社會需求的契 合度;二是綜合高校原型(理念)、現實類型和發展類型的三種分類觀,明晰分類研究的方法論;三是 搭建一個政府主導、市場調節、高校自主、社會參與等多元主體共同參與的工作框架,形成有助于院 校理性分化的政策環境;四是科學使用分類結果,完善分類目標的確認制度和分化激勵機制,淡化分 層示范效應。

  關鍵詞:分類管理;分類發展;院校多樣化;院校分層;高校分類

當代教師教育

  促進高校分類發展是我國高等教育管理的重 要任務。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 (2010—2020 年)》提出“促進高校辦出特色”的高 等教育發展目標,黑龍江省、江蘇省和湖北省等地 區被確定為高等教育綜合改革試點地區,探索建 立高校分類體系、實行分類管理。此后,上海市、 山東省、云南省、安徽省、遼寧省、陜西省、河南省 等地區也紛紛出臺本地區院校分類管理的具體方案。

  近年來,隨著“雙一流”建設的推進,國外國內 高等教育競爭升級,我國幾乎所有省市都出臺了 促進高等教育發展的相關政策文件,而強化高校 分類指導、分類管理成為其中最為關鍵的舉措之 一。從過去強調高校科學定位、分類發展,到現今 突出系統層面分類管理,高等教育內涵式發展進 入到以體系建設為重心的新階段。然而,高校分類管理應該確立怎樣的政策目標,如何處理好分 層與分類的關系,如何理順中央和地方兩級分類 管理的權限,如何以宏觀分類管理促院校個體的 分類發展,這些問題都是當前高校分類管理中必 須解決的重要議題。因此,本文從這四個方面的 問題入手進行探討,以期為相關地區實踐提供政 策參考。

  一、確立高校分類的政策目標

  分類管理的首要問題,便是科學確定分類的 政策目標。一般而言,分類只是作為一種認識工 具而存在。高校分類也理應對現有院校進行分門 別類,卡內基分類法、歐盟U-Map等高校分類法的 目標均是通過描述而絕非評價每一所院校的概 況,進而展現院校的多樣性[1];而聯合國教科文組織的國際教育標準分類(ISCED)的設計功用是成 為一種“在世界統計中用于國家間可比較數據的 收集、匯編和分析”[2],“更為方便地對不同國家教 育系統結構進行跨國比較”[3]。 高校分類的實踐功用已遠遠超出以上認識目 的,各利益相關者均有院校分類的理由,不同目標 下分類模式可歸為四類,即“用于國家報表的院校 分類、特定特征分類、特定問題比較分類、通用目 的的分類”[4]。

  我國高校分類大體可歸為特定問題 比較分類的范疇,潘懋元教授曾將高校分類問題 形容為一個“世界性難題”:“我所指的,不是特定 制度上的分類,如公立(國立)與私立、全日制與部 分時間制、正規與非正規等等,而是培養目標與類 型的綜合性的體制上的分類。現在世界上高教界 很多人都探討分類,還沒有找到一個滿意分類標 準。”[5]這代表了當前學界和官方對分類問題的典 型看法。這種高校分類法與其說是高校分類,倒不如說是高等教育的發展類型定位,是一種從系 統層面管理活動出發的,面向未來發展的、規定式 的分類體系。

  “分類的最終目的是要實現高等學校 的個性化,推進整個高等教育系統的多樣化發展, 建立高等教育的秩序,防止高等學校的趨同發 展。”[6]因此,促進院校特色發展進而實現高等教育 系統優化是我國高校分類管理的政策目標所在。 多樣化是高等教育系統實力的體現,在世界 范圍內,提升高等教育體系的多樣性已成為各國 政府的集體行動,而分類管理是其重要的實現手 段。事實上,分類管理一直是高等教育后發系統 得以成長壯大的一種典型模式。綜合高等教育發 展實際,我國高校分類管理政策目標應進一步細 化,突出目標的針對性。

  (一)激發院校自主發展活力 院校自主是系統分類的動力源泉,而當前分 類管理的政策目標剛性過強,要求院校安于定位, 對院校主動發展的意愿關注不足;系統層面的結 構調整目標、院校層面的機構分層發展目標一再 被強調,而對于院校特色發展、分類發展仍缺乏具 體的標準,對于院校自主類型變革行為限制甚于 疏導。在這種分類管理觀下,行政式分級管理的 需要得到彰顯,而對政府在促進院校分化中的分 類服務、咨詢等職能關注不足。分類發展是分類 管理的目的所在,分類管理是分類發展的重要保障,但分類管理作用的發揮離不開院校的參與,這 就要求分類活動應更好地體現院校發展的主動 性,以促進院校發展為主線而設定分類管理目標。

  (二)促進院校差異化、多樣化發展 要適應不同類型院校的辦學特質,制定配套 的分類標準、促進分化的方式、評價標準和撥款模 式,引導院校橫向多樣化發展。在我國高等教育 發展中,高校分層是政府主導的行為,國家不斷出 臺的各類高校重點建設工程和項目又進一步強化 了院校的等級次序,但是這種非對稱性競爭的個 體卻是高校。作為對這種無序競爭后等級制體系 的調適,分類管理應突出對高校橫向分化的正面 影響。要淡化組織的層次多樣性,按學科、專業、 人才培養類型、機構功能、服務面向等多個維度差 異分類,促進院校橫向分類發展、個性化發展。

  (三)優化組織分工,促進合作 高校的職能比高等教育的功能更為具體和豐 富,從組織生態學的角度來看,職能差異的存在是 不同類型高校存在的理由,而高等教育系統的功 能正是由這些不同高校職能的整合后得以實現 的。院校職能的分工主要體現在辦學方向、學科 專業特色等方面,中央和地方高等教育系統的構 成可分解為綜合性與專業型、行業性院校,應該說 在同一系統內院校之間的辦學分工是相對明確 的。分工的目的是為了更好地整合與合作,但在 現實中,區域內不同類型高校之間缺乏協作,同城 “雙一流”高校、同省市骨干地方高校之間的競爭 異常激烈;中央各部門及高校、地方政府與地方高 校事實上形成了兩類管理體制,很少出現分類管 理越軌行為。因此,這兩類系統的發展目標應在 分類管理中得到體現。

  (四)提升系統效能 從系統層面來看,應使高等教育資源投入最 大化,結合高等教育本身的功能,調配各種資源的 投入指向,激發院校在本類型群落辦學的動力,以 便“在有限資源的前提下盡可能提高滿足多樣化 需求的深度”[7]。這里的效能包括高等教育入口和 出口的效能,分類政策一方面要突出高等教育供 給能力的考察,引導高校有效滿足廣大青年接受 優質、多樣化高等教育的需求,提高高等教育供給 能力;另一方面則要針對院校辦學職能,特別是回 應勞動力市場對高校高素質人才供應能力方面的要求,分類政策目標在于提高院校辦學職能與社 會需求的契合度。

  二、選擇相對適切的高校分類方法

  當分類管理的目標確定后,第二個重要的議 題便是分類法的研制問題。盡管諸多分類法不斷 被提出,但鮮有被認同。而正是在這種構建分類 法的研究追求中,不同分類法的互不認同加劇,令 高校分類研究陷入不斷批判的泥潭。造成這種現 象的因素有三個方面:

  其一,分類者自身的立場差 異產生了不同的分類觀。政府、社會、研究者、大 學排名者等利益相關者,出于多種目的對高校進 行分類,即便同一主體,身處不同的情境所選機構 分類法也有差異,他們對于其它分類法的批判固 然是出于特定情境的一種事前預設。有什么樣的 背景便有什么樣的分類觀,基于自身立場對其它 分類法的批判和否定需要被重新檢視。

  其二,人 們對特定高校的理念(idea)有著不同的理解。“不 同人心中不同的大學理想有可能相沖突,現實中 的很多政策爭議就是因為大家對大學的理解不同 而造成的,許多關于特定大學發展定位的爭議也 緣于人們的不同認識。”[8]

  其三,分類方法論的失 當。分類方法的科學應用是研制分類法的前提。 然而,當前不少研究往往基于論者的主觀經驗和 個體知識,經典“聚類分析”法的應用嚴重不足,而 更多的是借用“思辨”方法,“借鑒”“提出”“歸納” 高校分類法,擅長給院校貼標簽、給高等教育劃界 限;將面向未來的規劃式分類與特定高校理念、描 述高校類型現實的分類相混淆。

  聚焦于高校分類管理政策目標,原因一在前 述已經得到統一和澄清,原因二和原因三事實上 均可歸為分類方法的范疇。適用于分類管理的高 校分類體系是與未來經濟社會需求相適應的、面向未來的院校概念類型,其本質是一種規劃式分 類或設置政策。同時,這種分類法也是來源于現 實的,是對當下高校類型體系的調適和改良;當 然,這些高校類型亦是高等教育內在發展邏輯的 顯現,是特定類型高校理想的外塑。

  換言之,分類 管理政策下高校分類法的構建,至少涉及理念大 學、現實體系和規劃類型三種分類法。 這種分類觀具體來看,首要的前提是要了解 高校類型體系的現實、分析其中所存在的問題。 這是因為制度變遷總應是漸進的,當環境的不確 定性增加時,社會越是趨向于從歷史經驗中尋求 問題解決的方案,路徑依賴是必要的,高校發展類 型只能是以現實類型為基礎的制度改良。

  另一個 條件是對高校理想類型的把握,因為它揭示了高 校的本質特征,是主導高等教育結構調整的基本 類型,現實和未來高校類型體系都只是它的影射。 同時,對高校類型體系的深描是一個必要的程序, 然而這種實證研究揭示的只是一個不帶價值判斷 的高校類型體系,對此仍需借用理想類型,分析和 診斷高校現實類型體系中存在的問題。據此,借助馬克思·韋伯社會學方法,筆者嘗 試提出一種高校分類的“理想類型法”,它涉及對 高校原型(理念)、現實類型和發展類型的分析三 個步驟。[9]

  (一)抽取理想類型

  抽取理想類型是對高等教育系統演化進程中 的高校類型進行歸納。方法層面主要是借助馬克 思·韋伯在國家類型等研究中所運用的方法,通過 將高校區別于其他機構的本質特征“分離”出來, 進而“抽象”形成高校的理想類型,借此歸納形成 “本然”的高校理想類型,用以分析高校現實體系 的概念體系。從研究范式上看,這種分類法遵循 的是類型學的研究路徑。

  (二)描述現實類型

  描述現實類型是對現實“實然”高校體系進行 描述性分類研究,這是對高等教育結構深描后的 產物,也是設定未來發展類型的基礎。達到這種 類型體系的方法是經驗(實證)研究法,包括田野 研究、訪談法等定性描述,以因子分析、聚類分析 等技術為依托的量化研究等。

  國外來看,分類算 法主要依賴非控制性(無偏見)的數據特征對樣本 進行分類,并且這些方法都是歸納式的。[10]這種分 類法也屬于學者模式的描述式分類研究,但它往 往以定量研究為主,其分類用途在于認識高校類 型體系的現狀,以便能借用理想類型工具分析和 診斷高等教育結構存在的問題,它因此是分類學 研究范式的典型代表。

  (三)預測發展分類

  預測發展分類是形成面向高校未來發展的 “應然”分類體系,借此對機構實施分類管理,以便 形成良好的高等教育結構和發展秩序。為形成這 種體系,我們應對高等教育的內外部環境、挑戰進 行分析,可選擇其他高等教育系統做比較研究,也 可通過SWOT分析、因素分析等方法對未來高等教 育發展態勢作預測分析,以確定高等教育結構調 整的方向。這種分類研究本質上屬于高等教育政 策研究的范疇,是官方模式的規劃式分類的典型, 研究遵循類型學范式。

  三、搭建分類管理的工作框架

  在我國現行高等教育體制下,分類管理的主 體和核心利益相關者是各級政府,“不同類型大學 分工不同、相同類型大學有序競爭的系統秩序有 利于政府進行宏觀管理和促進資源分配的效率提 升”[11]。盡管我國在國家層面提出了促進高校分 類發展的指導意見,但是由誰來推動院校的分類發展呢?這可能是一個涉及院校類型分化機制的 深層次問題。 政府促動院校分類的動因明確,但結果往往 是院校分層,這或許令人感到意外。

  我國實行高 等教育兩級管理體制,重點建設一直是國家高等 教育系統的發展戰略之一,并已產生很強的路徑 依賴效應。在中央政策的示范下,省級高等教育 治理“各自為政”,出臺本地的重點建設政策。但傳統上部屬院校自然會得到國家的大力支持,地 方政府對此類院校的投入力度、熱情較低。

  當前, 分類發展已成為許多地區高等教育發展、“雙一 流”建設的重要策略,但不少地區并沒有真正把握 高校分類的原則、功能與目的,而是簡單地將分層 等同分類,更多關注如何使地方高校成為省級、國 內甚至世界的一流大學。[12]由于通過行政力量推 動的分類系統所得到的分類結果原本就具有“等 級制”,這就會誘導院校都瞄準第一層次大學,導 致院校類型難以分化,大大降低院校系統多樣性 發展的可能性。[13]

  高等教育分層政策驅動下的高校更不會關注 如何使自身朝向哪個特定類型發展。根據資源依 附理論,由于中央和地方兩級管理體制下的機構 分層加劇,使得院校發展并不會主動關注類型變 化所帶來的競爭優勢,而是更多地集中于辦學資 源的來源與獲取方式。如何提升自身資源獲取能力成為院校定位的基本標桿。因此,院校更多地 會跟風式地轉型、傾向于貼標簽,將自身打扮成政 府所希望的形象,而不會主動推行實質性的類型 變革以適應未來挑戰。譬如針對“應用技術大學 轉型發展”政策,當前地方新建本科、公立高職院 校和某些民辦高校的認同度不一。

  除了該類型本身所固化的傳統地位身份外,資源導向政策前景 不明也是重要的原因之一。轉型較之升格不僅所 獲取的邊際效應小,而且會給機構發展帶來諸多不確定的風險。 由此可見,單憑政府推動或高校“各安其位” 并不能實現分類管理目標。“隨著知識生產模式的 轉型,高校不再作為唯一的知識生產場所,政府、 企業和社會都應在一流學科建設中發揮不同的作用,融合各自的知識要素,形成多維的知識主體網 絡,共同建設一流學科戰略聯盟。”[14]

  事實上,正如 生態環境的多樣性造就了生物的多樣化一樣,一個多元化的高等教育系統是院校回應利益相關者 多方需求的必然結果。“在組織結構中,這意味著, 存在于同一環境、有著同樣的資源來源方式和服 務對象的組織,整體上也將會變得更為同質化。 簡單地說,環境越同質,越會導致組織的同質化發 展,而環境越多樣化越能促進組織的多樣化。”[15] 從這個意義上看,政府沒有必要為分類管理獨自 買單,搭建一個政府主導、市場調節、高校自主、社 會參與的多元主體共同參與下的工作框架是分類 管理得以順暢運行的重要保證。

  (一)政府主導

  策略層面,各級政府應成為高校分類管理的 主導者、信息提供者、資源協調者和分類活動的當 事人。可供政府直接主導的高校分類管理策略包 括:建立新的機構類型、運用教育投入和招生政 策、加強中央規劃、使用競爭性撥款和與院校簽訂 戰略任務協定等。[16]

  體制層面,在處理好中央與地 方高校分類管理的權職劃分的同時,政府管理高 校的權力應按事務類型下放到下一級政府、高校、 各行業部門,實現高校分類管理權的共享,增進院 校發展環境的多樣性。職能方面,應強化分類服 務,建立院校分類數據庫,定期面向高校和社會發 布高校機構和學科專業需求信息,為院校類型分 化提供充足的決策參考信息。

  (二)市場調節

  “單純的市場機制不可能創造建設性的多樣 化。”[17]但理論上,市場力量要比政府直接干預更 能促進高校的類型化。“一個更傾向于市場驅動的 系統,在高等教育和其他經濟部門中,將具有更大 的生產力、更高的質量,更好地服務于消費者和客 戶。”[18“] 市場”比政府在促進高等教育系統的多樣 性方面更加行之有效。[19]應強化市場的作用,減少 政府的直接管控,更多地引入市場導向的規則,促 進院校競爭,采用問責政策用以平衡治理政策的 “退出”效應。[20]加快高等教育投入體制改革,建立 基于任務制的教學經費撥款制度;科研經費投入 和分配應以項目制分割給各部門,由部門牽頭主 導完成科研任務和經費撥付。

  (三)高校自主

  現代大學制度下,高校是高等教育分化的天 然主體或政策對象,也即相關“政策制定者為實現 政策目標而擬采取干預措施的領域和對象”[21]。但是,“自主的院校并不試圖建立一種不同于所有 其他院校的形象。每個機構都是由收入和地位最 大化驅動的,而不是尋找合適的生態位”[22]。

  為激發高校自我類型化的動力,分類管理框架下應進 一步落實高校在辦學定位、專業設置和資源調配 等方面的自主權,引導高校主動面向社會尋找資 源,調整辦學思路,在貢獻中提升辦學資源獲取能 力。高校應建立使命清單公示制度,定期面向社 會發布分類發展的自評報告,自覺接受外部的問責。積極吸收企業行業、校友、學生和家長等外部利益相關者,完善高校內部治理結構,建立多元化 的辦學目標和資源籌措機制。

  (四)社會參與

  高校分類管理關涉的社會群體涉及三個層 面:一是與高校存在密切業務交往的企業、行業協 會、社區等主體,這些群體通過專業技術標準和項 目合作、校地和校企合作等方式干預高校類型化; 二為與校友、學生和家長等高等教育服務的直接 消費群體,其擇校行為、學習體驗反饋、社會評價 和輿論影響著高校分類發展;第三類則是其他的 第三方教育評價機構,這些機構理應深度參與高 校評價、分類標準制定與認證、社會監督等活動。 高校要進一步開門辦學,主動吸納這些群體完善高校內部治理結構,保障社會參與高校分化的合法權力,增強院校回應環境需求的反應能力。

  教育論文投稿刊物:當代教師教育(季刊)創刊于2008年,是由陜西師范大學主辦的學術刊物。主要圍繞教師職前教育和職后培訓中的重要理論與實踐問題進行選題、策劃、組稿以及出版和發行工作。反映教師教育中的重要理論問題與熱點問題的研究成果,為教師教育與基礎教育的改革和發展提供新觀點、新信息和新方法。

  四、合理使用分類結果

  高校分類管理是我國高等教育發展的一種新 舉措,一些先行試點地區現在仍處于試驗推行期, 出臺的分類發展方案中對于分類結果的運用策略 涉及有限。如何使用分類結果當前可能還不是一 種問題,但并不代表將來就不是一個問題。正如 大學排行榜中的院校排序位置值一樣,分類結果是分類活動中最為吸引人的成分,它有時甚至與 院校的身份地位和名望等標簽緊密相關;分類管理實踐中,分類結果的生成與轉換關系到高校未 來類型化的走向和辦學行為,直接影響分類管理的實施效果。

  參考文獻:

  [1]王楠 . 高等學校分類的歐洲經驗與中國思 考——就高等學校分類的路徑和價值與弗蘭斯· 范富格特教授的對話[J]. 清華大學教育研究, 2013,34(5):64-70.

  [2]UNESCO.International Standard Classification of Education: ISCED 1997[EB / OL].[2019-08-03]. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000111387.

  [3]EPDC. International Standard Classification ofEducation[EB /OL].[2019-08-03]. https://www. ep⁃dc.org/node/1785.html.

  [4]SHELLEY N, BRINKMAN P. An Alternate Clas⁃sification System for Institutions[EB/OL][. 2019-07-10].https://files.eric.ed.gov/fulltext/ED272069.pdf.

  [5]潘懋元 . 分類、定位、特點、質量——當前中國 高等教育發展中的若干問題[J]. 福建工程學院學報,2005,13(2):103-108.

  作者:雷家彬1 ,邱鈺倩2

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